Cultura de Segurança dos alimentos na UE: o que o novo relatório da Comissão Europeia revela sobre os controles oficiais nos Estados-Membros
Desde 2021, a legislação europeia de higiene alimentar passou a exigir que os operadores de empresas do setor alimentar (OEA) implementem uma verdadeira “cultura de segurança dos alimentos” (Food Safety Culture, FSC), um conceito que vai além dos procedimentos técnicos de HACCP e das boas práticas de higiene, incorporando elementos como compromisso da gestão, liderança, comunicação, consciencialização dos trabalhadores e alocação adequada de recursos. A mudança acompanhou a revisão do Codex Alimentarius e foi introduzida no Anexo II do Regulamento (CE) n.º 852/2004 pelo Regulamento (UE) 2021/382, sendo posteriormente detalhada pela Comunicação da Comissão 2022/C 355.
Quatro anos depois, a Direção-Geral da Saúde e Segurança dos alimentos (DG SANTE) da Comissão Europeia quis saber como os 27 Estados-Membros estão, na prática, a fiscalizar o cumprimento dessas exigências. O resultado é o “Overview report on the outcome of a survey in Member States in 2025 on Food Safety Culture official controls”, elaborado a partir de um questionário ao qual todos os países responderam. O documento traça um retrato heterogéneo: há progresso visível, exemplos de boas práticas inspiradores, mas também dificuldades estruturais que ainda travam a implementação plena dos controlos sobre a cultura de segurança dos alimentos.
O que está em pauta
A cultura de segurança dos alimentos assenta em cinco pilares definidos na legislação: compromisso da gestão e dos trabalhadores, liderança, consciencialização sobre os perigos alimentares, comunicação entre equipes e níveis hierárquicos, e disponibilização de recursos adequados para uma manipulação segura dos alimentos. Por se tratar de elementos comportamentais e perceptivos, portanto, subjetivos, a Comunicação 2022/C 355 sugere ferramentas como inquéritos internos, checklists e auditorias específicas, recomendando flexibilidade conforme a dimensão e a natureza do negócio. Em microempresas familiares, por exemplo, a cultura pode simplesmente tornar-se evidente durante inspeções de rotina, sem necessidade de instrumentos formais dedicados.
O inquérito da Comissão abrangeu os controles oficiais sobre FSC em matadouros, estabelecimentos de transformação de carne, lacticínios, produtos da pesca, produtos compostos, alimentos de origem não animal, além de questões sobre desafios, boas práticas e iniciativas nacionais de sensibilização.
Resultados: progresso real, mas desigual
Todos os Estados-Membros já designaram as autoridades competentes responsáveis pelos controles de FSC nos setores principais cobertos pelo inquérito. Já no caso de “outros estabelecimentos”, como unidades de processamento de ovos, salas de desmancha, câmaras frigoríficas ou estabelecimentos de caça, apenas 14 países conseguiram identificar claramente a autoridade responsável, sinal de que a cobertura regulatória ainda tem zonas cinzentas.
Em termos de sensibilização das equipes de controle, 12 países garantiram que todo o seu pessoal de fiscalização conhece as disposições sobre FSC, outros 12 ainda têm esse processo em curso (de forma parcial, por setor) e em 3 países nenhum elemento das equipes de controle foi formalmente informado sobre o tema. A formação e a orientação escrita foram as ferramentas mais usadas: 12 países organizaram ações de formação e 13 emitiram orientações internas, com 19 países a recorrer a pelo menos uma destas vias.
Quanto aos próprios controles de FSC, o relatório indica que estão implementados em 18 dos 27 Estados-Membros, sendo que 7 já os aplicam a todos os tipos de estabelecimento e 11 apenas a alguns setores. Os restantes 9 países afirmam não realizar, por ora, qualquer controle específico de cultura de segurança dos alimentos. Importa notar uma ressalva relevante: vários países, independentemente de terem respondido “sim” ou “não” a esta pergunta, esclareceram que os elementos de FSC já estão incorporados nos controles existentes sobre os sistemas de gestão de segurança dos alimentos dos OEA (por exemplo, no âmbito do HACCP). Isto ajuda a explicar respostas aparentemente contraditórias de um mesmo país.
Onde existem controles, estes decorrem sobretudo no quadro de inspeções de rotina ou de auditorias com âmbito mais alargado e raramente assumem a forma de auditorias específicas e exclusivas sobre cultura de segurança dos alimentos. A Áustria é o único país que reporta auditorias dedicadas a FSC, e apenas num setor. Portugal, por sua vez, lançou um inquérito periódico para avaliar a aplicação da FSC pelos OEA num setor específico.
Quanto a resultados concretos, apenas 6 países conseguiram fornecer números sobre não conformidades identificadas em 2024 (e 4 desses também para 2023). Os dados sugerem que tanto o número de controles como o de não conformidades foi superior em 2023 do que em 2024, com o número previsto para 2025 a aproximar-se dos valores de 2024. Curiosamente, embora o maior volume de controles tenha ocorrido em estabelecimentos de alimentos de origem não animal, foi nos setores de origem animal que se concentrou o maior número de não conformidades detectadas. Entre as falhas mais comuns estão a falta de formação dos trabalhadores, a ausência de procedimentos internos sobre FSC e incumprimentos relacionados com requisitos de higiene e rastreabilidade.
No que toca à avaliação do nível de implementação da FSC pelas próprias empresas, os dados, ainda que limitados, apontam consistentemente para um melhor desempenho em estabelecimentos de média e grande dimensão, muitas vezes associado à adoção de normas internacionais de gestão da segurança dos alimentos (como a ISO 22000) e a auditorias de terceira parte, mais comuns nestas empresas. Apenas 13 países afirmam que as suas autoridades têm conhecimento da existência de auditorias de terceira parte sobre FSC, e menos ainda as utilizam para orientar os seus próprios controlos baseados no risco.
Boas práticas que se destacam
O relatório dedica um espaço generoso a exemplos concretos que outros países podem replicar ou adaptar:
- Espanha apostou numa abordagem multifacetada de sensibilização, combinando comunicação por correio eletrônico, reuniões de coordenação virtual, plataformas colaborativas, workshops setoriais, webinars, diretrizes específicas para incorporar a FSC nos controlos oficiais e participação em grupos de trabalho dedicados ao tema. O país também desenvolveu eventos específicos para autoridades e empresas, usou os meios de comunicação para sensibilizar o público em geral e está trabalhando, junto com os Países Baixos, em guias de autoavaliação para os OEA.
- Irlanda publicou uma página dedicada com orientações práticas para que as empresas desenvolvam a sua cultura de segurança dos alimentos, incluindo uma nota de orientação (Guidance Note 44) e um módulo de e-learning. A autoridade irlandesa também elaborou orientações específicas para apoiar as próprias equipes de inspeção na avaliação da FSC durante os controlos oficiais.
- Bélgica está testando um programa-piloto nacional para desenvolver um método viável de controle da FSC, além de ter colocado o tema na agenda da Presidência belga da UE em 2024.
- França financiou, através da sua autoridade competente, a elaboração de um guia técnico coordenado pela AFNOR (organismo nacional de normalização), com as especificações necessárias para cumprir os requisitos de cultura de segurança alimentar.
- Croácia está preparando legislação nacional que incluirá a FSC como pré-requisito dos sistemas baseados em HACCP, obrigando as empresas a descrever como pretendem implementá-la.
- Polônia, Finlândia, Itália e Bélgica comprometeram-se a atualizar procedimentos e/ou publicar guias específicos sobre controlos de FSC. A Finlândia já integrou orientações sobre a supervisão da cultura de segurança dos alimentos nas suas diretrizes de controle do HACCP, e a Polônia publicou em 2025 diretrizes de inspeção que incorporam disposições de FSC.
- Vários países juntaram-se a um grupo de trabalho da rede de Chefes das Agências de Segurança dos Alimentos (Heads of Food Safety Agencies), com o objetivo de criar um documento de orientação comum e, possivelmente, uma “caixa de ferramentas” partilhada para as autoridades competentes.
Os desafios que persistem
A maioria dos países, 22 dos 27, admite enfrentar dificuldades reais na implementação dos controlos de uma cultura de segurança dos alimentos. O obstáculo mais citado é a falta de recursos das autoridades competentes (referido por 15 países), seguido da necessidade de adaptar procedimentos de controle ainda desenhados para a realidade pré-2021 (12 países). Outros fatores incluem o desconhecimento da Comunicação 2022/C 355 e a relutância das próprios empresas face às novas exigências (10 países), além de lacunas de formação interna nas próprias autoridades (7 países).
Mas o problema mais profundo, segundo as respostas qualitativas recolhidas, é de natureza conceitual: como avaliar objetivamente algo tão subjetivo como uma “cultura”? Várias autoridades sublinham que:
- não existem critérios mensuráveis e padronizados para classificar a cultura como “adequada” ou “inadequada”;
- uma checklist, por si só, não garante objetividade quando se trata de avaliar atitudes e comportamentos;
- negócios familiares, estruturas com fortes culturas de incentivos comerciais ou diferentes contextos organizacionais tornam difícil aplicar um critério único e coerente;
- avaliar a cultura exige observar comportamentos, não apenas verificar documentos e condições físicas, uma competência distinta da formação tradicional dos inspetores;
- falta uma relação causal cientificamente bem estabelecida entre “boa cultura” e melhores resultados de segurança dos alimentos, o que leva algumas autoridades a questionar o retorno do investimento em controles dedicados;
- a ausência de sistemas informativos para recolher dados quantitativos sobre conformidade dificulta qualquer avaliação objetiva e a comparação entre setores ou países.
Por isso, algumas autoridades optaram conscientemente por não criar controles específicos de FSC, preferindo assegurar os mesmos objetivos através de outras exigências legislativas já existentes, uma escolha estratégica face a recursos limitados, mas que mantém o risco de uma aplicação desigual da legislação em toda a União.
Ainda assim, 14 países já reportam medidas concretas para superar estas barreiras: atualização de procedimentos e instruções técnicas para refletir a FSC, novas iniciativas de sensibilização e formação, modernização de sistemas informativos para registar não conformidades específicas de FSC, grupos de trabalho interinstitucionais para desenvolver orientação nacional, e planos de introdução gradual da verificação de FSC nas inspeções de rotina, começando pelas indústrias de maior volume.
Próximos passos
O relatório termina com quatro recomendações dirigidas aos Estados-Membros: garantir que a responsabilidade pelos controles de FSC esteja claramente atribuída em todos os setores e tipos de estabelecimento; reforçar a consciencialização das empresas, especialmente onde a adoção ainda é fraca; aumentar a formação das próprias autoridades competentes; e tirar partido dos exemplos de boas práticas identificados para acelerar a implementação.
O panorama traçado pela Comissão Europeia é o de uma transição ainda incompleta, mas em movimento. Cerca de dois terços dos Estados-Membros já incorporam, de alguma forma, a avaliação da cultura de segurança dos alimentos nos seus controlos oficiais, frequentemente embutida em inspeções e auditorias já existentes, mais do que através de mecanismos totalmente novos e dedicados. As maiores empresas, sobretudo as que já seguem normas internacionais de gestão da segurança dos alimentos, tendem a apresentar níveis de implementação mais maduros. O principal desafio comum a quase todos os países não é tanto regulatório, mas metodológico: como transformar um conceito intrinsecamente humano e comportamental num critério de inspeção objetivo, consistente e defensável. As experiências partilhadas por países como Espanha, Irlanda, Bélgica e França mostram que existem caminhos possíveis e que a troca de boas práticas entre Estados-Membros, estimulada pela própria Comissão, pode ser decisiva para fechar essa lacuna nos próximos anos.
Artigo baseado no relatório “Overview report on the outcome of a survey in Member States in 2025 on Food Safety Culture official controls”, DG(SANTE) PR-2024-0001, publicado pela Direção-Geral da Saúde e Segurança Alimentar da Comissão Europeia (2026).
Acesse o relatório completo.
Quando o hábito vira cultura.
